政府信息公开中商业秘密的审查与考量｜北京行政裁判观察

［裁判要旨］

1.对于特许经营合同而言，经营资源中的专有技术、服务流程、管理方法等一般是作为商业秘密予以保护的，但对照《中华人民共和国反不正当竞争法》中商业秘密的概念及特征，不能认定商业特许经营合同全部条款均构成商业秘密，其中一些内容并不具有现实的或潜在的使用价值，以致公开后会对权利人的竞争地位造成实质性的损害。

2.申请人在申请信息公开时，是基于自身特殊需要而申请，而负有政府信息公开法定职责的行政机关，应该根据申请人自身情况，结合其特殊需要，对其所提政府信息公开申请予以个案考量，进而依法作出相应答复。

［裁判文书］

北京市第二中级人民法院

行政判决书

（2017）京02行初121号

原告罗文，男，1987年8月27日出生，湖南省长沙市芙蓉区泓辉宾馆负责人，住湖南省长沙市。

委托代理人肖堃，湖南华略律师事务所律师。

被告中华人民共和国商务部，住所地北京市东城区东长安街2号。

法定代表人钟山，部长。

委托代理人杨秉勋，男，中华人民共和国商务部干部。

委托代理人李国斌，北京市中伦律师事务所律师。

第三人七天四季酒店（广州）有限公司，住所地广州高新技术产业开发区科学城香山路17号703房。

法定代表人郑南雁，董事长。

委托代理人香紫媚，女，1989年1月3日出生，身份证号码×××，七天四季酒店（广州）有限公司工作人员。

委托代理人陈秀云，女，1981年4月23日出生，身份证号码×××，七天四季酒店（广州）有限公司工作人员。

原告罗文不服被告中华人民共和国商务部（以下简称商务部）于2017年3月22日作出的商公开字[2017]384号《商务部政府信息公开答复函》（以下简称《政府信息答复函》），向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月2日受理后，于法定期限内向被告商务部送达了起诉状副本及应诉通知书。因七天四季酒店（广州）有限公司（以下简称七天酒店公司）与本案处理结果有利害关系，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十九条的规定，依法通知七天酒店公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月1日公开开庭审理了本案，原告罗文及其委托代理人肖堃，被告商务部的委托代理人杨秉勋、李国斌，第三人七天酒店公司的委托代理人陈秀云、香紫媚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告商务部于2017年3月22日作出《政府信息答复函》， 认为原告罗文申请公开的信息涉及七天酒店公司的商业秘密，公开后可能损害七天酒店公司合法权益。经书面征求七天酒店公司意见，其不同意公开。被告商务部经审查认为不公开相关信息不会对公共利益造成重大影响，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条、第二十一条第（二）项、第二十三条的规定，对原告罗文申请的信息不予公开。

原告罗文诉称：其与七天酒店公司于2014年7月30日签订《管理店投资合同》、《管理直营手册》及相关附件，后在合同履行过程中产生争议，原告罗文与七天酒店公司先后在广州市海珠区人民法院起诉，法院均以特许经营合同纠纷为案由立案。其经查询《商业特许经营管理条例》、《商业特许经营备案管理办法》知晓，七天酒店公司应按照相关规定将包括特许经营合同样本、特许经营操作手册等资料在被告商务部予以备案。为了诉讼需要，原告罗文于2017年3月7日向被告商务部提出政府信息公开申请，申请就七天酒店公司在商务部处备案的特许经营合同样本、特许经营操作手册予以信息公开，且在申请时已就申请信息公开的用途进行了相应陈述。2017年4月7日，原告罗文收到被告商务部所作《政府信息答复函》，并附七天酒店公司回复函一份，被告商务部以申请的信息涉及七天酒店公司商业秘密为由不予公开。原告罗文认为，其与七天酒店公司本就是合同相对方，且该合同性质系特许经营合同，其中涉及的七天酒店公司所掌握的商业秘密，原告罗文是知晓的。同时，七天酒店公司作为七天商标的合法权属人，在全国范围内以特许经营的方式许可了包括原告罗文在内的近三千家加盟主体以七天酒店公司名义对外经营，在履行合同过程中这些加盟主体包括原告罗文也与七天酒店公司产生了不少争议，形成诉讼。被告商务部以原告罗文申请的信息涉及商业秘密不同意公开，系对于商业秘密的扩大解释，违背了《商业特许经营管理条例》、《商业特许经营备案管理办法》制定的初衷。原告罗文申请信息公开的用途正当，系为了在诉讼中维护自身合法权益而申请。故请求判决：1.撤销被告商务部所作被诉《政府信息答复函》；2.判令被告商务部就原告罗文于2017年3月7日申请的相关信息予以公开；3.被告商务部承担本案诉讼费用。

原告罗文在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：

1.申请信息公开受理网页截图，以证明原告罗文向被告商务部提出政府信息公开申请，被告商务部依法受理；

2.《政府信息答复函》，以证明被告商务部拒绝公开之事实；

3.回复函，以证明被告商务部就原告罗文申请公开的信息向七天酒店公司寄送过意见征询函；

4.广州市海珠区人民法院告知书、起诉状、开庭传票，广州知识产权法院《民事裁定书》，以证明原告罗文与七天酒店公司因特许经营合同纠纷涉诉；

5.《7天酒店投资合同》，以证明原告罗文与七天酒店公司系合同相对人。

被告商务部辩称：1.该部严格按照法律规定答复原告罗文政府信息公开申请，程序合法；2.原告罗文申请公开的政府信息涉及商业秘密，公开后可能损害七天酒店公司合法权益，被告商务部的答复符合法律规定；3.原告罗文在起诉状中承认申请公开的信息涉及七天酒店公司的商业秘密，但仍然要求被告商务部公开，理由是原告罗文系特许经营合同的相对方，其中涉及七天酒店公司商业秘密的内容其已知晓，因此可以向其公开。被告商务部认为原告罗文此主张不成立。理由为：原告罗文在提出政府信息公开申请时没有提供证据证明其是被特许人；在政府信息公开程序中，被告商务部无法限制原告罗文不将其获取的政府信息泄露给他人；从《政府信息公开条例》的立法目的看，是为了依法保护公民、法人和其他组织的知情权，既然原告罗文已经知晓相关政府信息，也就没有必要再向被告商务部申请公开。综上，请求法院判决驳回原告罗文的诉讼请求。

被告商务部在法定举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：

1.政府信息公开申请表，以证明原告罗文政府信息公开申请内容、提出日期；

2.商务部政府信息公开申请第三方意见征询函（商公开字[2017]327号）、快递单及查询记录，以证明被告商务部依法征求七天酒店公司意见；

3.回复函，以证明七天酒店公司不同意公开相关信息；

4.被告商务部的《政府信息答复函》及挂号信信封，以证明信息公开答复内容合法，被告商务部在法定期限内作出了答复，挂号信被拒收；

5．快递单及查询记录，以证明被告商务部再次寄出书面答复，原告罗文签收；

6．七天酒店公司备案的特许经营合同样本首页，以证明七天酒店公司备案的特许经营合同样本涉及商业秘密；

7．七天酒店公司备案的特许经营操作手册首页，以证明七天酒店公司备案的特许经营操作手册涉及商业秘密。

被告商务部向本院提供的法律依据为：

1.《政府信息公开条例》；

2.《商业特许经营备案管理办法》。

第三人七天酒店公司述称，原告罗文的诉讼请求没有事实基础和法律依据。具体如下：原告罗文申请公开的信息并不属于政府信息公开的范围。根据《政府信息公开条例》以及最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的相关规定，政府信息涉及商业秘密的，属于不予公开范围，行政机关不得公开。原告罗文所申请公开的七天酒店公司特许经营权合同备案情况，备案的格式合同文本、特许经营操作手册文件、资料等，涉及七天酒店公司特许经营的内容、经营和管理模式、特许经营收费模式、品牌和技术标准、商号商标等技术、经营信息和经营资源，属七天酒店公司的商业秘密，具有重大经济利益。尤其是七天酒店公司与其他加盟主体之前的合同签订情况、履约情况，七天酒店公司的加盟店分布情况等，更是与原告罗文无关。因此，原告罗文申请的信息不属于政府信息公开的范围，且不宜被公开，否则，将可能对七天酒店公司造成不可估量的经济损失。

另，无论原告罗文申请公开的信息情况如何，并不影响原告罗文和七天酒店公司之间的合同效力。原告罗文诉称其与七天酒店公司之争议涉及到合同效力问题，认为其签署合同与七天酒店公司备案合同样本之间的差异可以作为广州市海珠区人民法院定案依据，该主张没有任何法律依据。从《商业特许经营管理条例》的相关规定来看，该条例的颁布和实施目的系为规范商业特许经营活动，要求特许人向主管部门进行备案，相关规定也是管理性规定，而非效力性强制性规定，根据《合同法》第五十二条及《合同法解释二》第十四条等相关规定，七天酒店公司的特许经营备案情况，不会影响七天酒店公司与原告罗文之间签订的合同效力。此外，七天酒店公司与原告罗文订立相关加盟合同时，已依法向原告罗文提供特许经营的相关指导、技术支持和业务培训等服务，其与七天酒店公司之间的民事纠纷，已由有管辖权的相关法院进行审理，与本案并无关联。综合上述理由，七天酒店公司认为原告罗文的诉请及依据的事实和理由于法无据，请求法院判决驳回原告罗文的诉讼请求。

第三人七天酒店公司在举证期限内未向本院提交证据材料。

经庭审质证，原告罗文对被告商务部提交的证据1、4、5三性均无异议；对证据2真实性、合法性无异议，对关联性不认可，认为被告商务部仅依照相应法律的规定， 40 30646 40 12305 0 0 8394 0 0:00:03 0:00:01 0:00:02 8393履行了向七天酒店公司书面征求意见的程序，没有就原告罗文申请公开的信息是否为商业秘密说明理由；对证据3真实性无异议，对合法性及关联性有异议，认为被告商务部对商业秘密的认定应有判断标准，不应以七天酒店公司主观认识为主；对证据6、7真实性无异议，对合法性及关联性有异议，认为被告商务部不能仅凭七天酒店公司在备案信息中声明为保密文件即认定该涉案信息涉商业秘密。七天酒店公司对被告商务部提交的上述证据均无异议。被告商务部对原告罗文提交的证据1真实性认可，但认为证据形式不符合规范；对原告罗文提交的证据2、3认可；对证据4真实性没有异议，但提出原告罗文向被告商务部提出信息公开申请时并未提交该证据材料；对证据5真实性无法确认，最终以法院裁判为准。第三人七天酒店公司对原告罗文提交的证据4有异议，认为与本案没有关联性，对原告罗文提交的其他证据无异议。

本院对上述证据认证如下：原告罗文提交的证据2和被告商务部提交的证据4，系本案被诉行政行为的书面载体，该证据本身不具有证明被诉行政行为合法的效力，但能够证明被告对原告提出的政府信息公开申请作出了相应答复以及答复的具体内容，与本案具有关联性，且具备证据的真实性；尽管原告对被诉行政行为的合法性提出异议，但作为证据的《政府信息答复函》具备证据的合法性，因此本院依法对该证据予以采信；至于被告作出该《政府信息答复函》的行为是否合法，属于本案合法性审查的对象，在此不予评判。原告罗文提交的证据1、3和被告商务部提交的证据1、2、3、5，具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明原告罗文向被告商务部申请政府信息公开的具体内容，被告商务部履行了书面征求七天酒店公司意见的程序，在七天酒店公司不同意公开的情况下作出被诉《政府信息答复函》及送达原告罗文的情况，本院予以采信；原告罗文提交的证据4、5具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明其提出政府信息公开申请的目的是诉讼需要，本院予以采信；被告商务部提交的证据6、7具有真实性及与本案的关联性，但不能证明七天酒店公司在被告商务部备案的特许经营合同样本、特许经营操作手册涉及商业秘密不应向原告罗文提交，本院不予采信。

本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2017年3月7日，原告罗文通过被告商务部在线申请系统向被告商务部申请公开七天酒店公司在商务部处备案的特许经营合同样本和特许经营操作手册。被告商务部接到原告罗文该政府信息申请后，进行了审查，认为原告罗文申请公开的政府信息涉及七天酒店公司的商业秘密，公开后可能损害七天酒店公司的合法权益。因此，被告商务部于2017年3月15日向七天酒店公司发出《商务部政府信息公开申请第三方意见征询函》（商公开字[2017]327号），就七天酒店公司是否同意公开上述信息征求其意见。2017年3月16日，七天酒店公司回复表示，因涉及商业秘密，其不同意公开原告罗文申请公开的相关信息。被告商务部于2017年3月22日作出《政府信息答复函》，通过挂号信邮寄送达给原告罗文，并将《政府信息答复函》扫描件通过电子邮件发给原告罗文。后挂号信被拒收，被告商务部于2017年4月4日签收退信。收到退信后，被告商务部再次与原告罗文沟通，并于2017年4月10日通过顺丰快递将《政府信息答复函》原件寄出，该件于同年4月11日下午被签收。原告罗文不服被告商务部所作《政府信息答复函》，诉至本院。

另查明，原告罗文与第三人七天酒店公司于2014年7月30日签订《7天酒店投资合同》，该合同第一条规定，罗文同意按照合同附件《7天酒店投资操作手册》中约定的“管理直营”之商业模式进行投资合作，即七天酒店公司提供管理店筹建的咨询、指导等服务，罗文筹建符合七天酒店公司标准的“管理店”，交付七天酒店公司进行经营管理。罗文在认可七天酒店公司经营管理模式和标准的前提下签订本合同。后七天酒店公司与罗文在履行合同过程中产生争议，诉至广州市海珠区人民法院，法院以特许经营合同纠纷为案由立案。

本院认为，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，国务院于2007年4月5日以492号令通过《政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。根据《政府信息公开条例》第十三条、第二十一条、第二十四条的规定，除行政机关应依法主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。对属于公开范围的政府信息，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。

本案中，被告商务部收到原告罗文提出的政府信息公开申请后，应当依据《政府信息公开条例》的上述规定进行审查并作出相应处理。在本案诉讼过程中，原告罗文明确表示对于被告商务部具有作出《政府信息答复函》的职权、答复程序均无异议，本院经审查亦认为被告商务部具有作出《政府信息答复函》的职权，行政程序合法，故在此不予赘述。原告罗文对被告商务部作出的《政府信息答复函》认定事实及适用法律有异议，即对被告商务部作出的有关其申请公开的政府信息涉及七天酒店公司商业秘密的认定持有异议。因此，本案的争议焦点问题有二：一是被告商务部经审查后认为原告罗文申请公开的政府信息涉及七天酒店公司商业秘密进而不予公开的认定是否正确；二是行政机关在处理政府信息公开申请时是否应当区分申请人身份进行个案综合衡量。

关于争议焦点一，《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。上述法律条款将商业秘密划入相对不公开的范围，但《政府信息公开条例》对于商业秘密的概念并未给出明确界定。行政机关在处理政府信息公开案件中，对商业秘密的认定要有相应的审查判断标准，并提供证据予以证明，不能仅凭第三人不同意公开的意见而作出不予公开的决定。

在法律层面，《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款进行了明确规定：本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。根据该法的界定，商业秘密具有以下特征：1.不为公众所知悉；2.能为权利人带来经济利益、具有实用性；3.权利人采取保密措施。本案中，从原告罗文提交的证据《7天酒店投资合同》可知，该合同包含合作内容、费用、甲方权利及义务、乙方权利及义务、合同生效与解除、转让、违约责任、保险、品牌授权与委托管理等内容。对于特许经营合同而言，经营资源中的专有技术、服务流程、管理方法等一般是作为商业秘密予以保护的，但对照《中华人民共和国反不正当竞争法》中商业秘密的概念及特征，不能认定商业特许经营合同全部条款均构成商业秘密，其中一些内容并不具有现实的或潜在的使用价值，以致公开后会对权利人的竞争地位造成实质性的损害。进一步说，就原告罗文在申请信息公开时所提及的“单方解除权”条款本身而言，一般是不具有商业秘密属性的。根据《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容，本案中，被告商务部未就原告罗文申请公开的政府信息作区分处理，在未充分说明理由并举证的情况下将原告罗文所申请的政府信息全部内容认定为商业秘密显然有误。

关于争议焦点之二，《政府信息公开条例》第十三条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。从该条款所含“自身”“特殊”等描述用语可以看出，申请人在申请信息公开时，是基于自身特殊需要而申请，而负有政府信息公开法定职责的行政机关，应该根据申请人自身情况，结合其特殊需要，对其所提政府信息公开申请予以个案考量，进而依法作出相应答复。

本案中，原告罗文向被告商务部申请公开七天酒店公司特许经营权合同备案情况及备案的格式合同文本、特许经营操作手册。《商业特许经营管理条例》第三条规定，所谓商业特许经营，是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业，以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。根据《商业特许经营管理条例》第八条第二款的规定，特许人七天酒店公司向被告商务部备案时，应当提交特许经营合同样本、特许经营操作手册、市场计划书等文件、资料。故原告罗文所申请的政府信息系被告商务部在履行职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，符合《政府信息公开条例》第二条对于政府信息的定义。被告商务部收到原告罗文所提政府信息公开申请后，经审查认为原告罗文申请公开的政府信息涉及七天酒店公司商业秘密，遂在履行向七天酒店公司征求意见的程序后对原告罗文申请公开的信息不予公开。从程序上看，被告商务部的行政行为没有问题，但是结合《政府信息公开条例》的立法目的看，政府信息依申请公开制度是为了依法保护公民、法人和其他组织的知情权，发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用而制定，申请主体可以基于“特殊”需要而申请，基于此立法目的，政府信息公开中对商业秘密的认定应根据申请人的不同而作不同认定，也许同一信息或类似信息在一定情况下属于商业秘密，在另一种情况下可能就不是。被告商务部应提供相应的证据表明相关信息具有涉密性，且需说明理由，不能政府信息中只要包含有第三方的信息，在第三方不同意公开的情况下就认定为商业秘密不予公开，而是要具体情况具体分析。本案中，七天酒店公司与原告罗文之间系商业特许经营中特许人与被特许人的关系，在政府信息公开申请表中，原告罗文已就上述关系予以阐明。原告罗文在提出政府信息公开申请时亦就申请信息公开的特殊用途进行了相应陈述，原告罗文申请此政府信息的目的是将七天酒店公司与其签订的合同与七天酒店公司在商务部备案的合同予以比对，以备民事诉讼之需要。被告商务部应考虑原告罗文这一特殊身份情况进而作出裁量。庭审中，被告商务部辩称原告罗文在申请时没有提供证据证明其是被特许人，但是根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。被告商务部在原告罗文申请时已陈述其是特许经营合同相对人的基础上并未要求其进一步补充提供材料来证明相关事实，显然不妥。

被告商务部主张在政府信息公开程序中，如果公开了原告罗文申请的信息，其无法限制原告罗文不将其获得的政府信息泄露给他人。对此，本院认为，原告罗文系作为七天酒店公司被特许人的身份申请信息公开，即其已经以投资方式参与到七天酒店公司集团管理店的合作之中，一般而言，为履行特许经营合同，特许人在签订特许经营合同之后至特许业务开展之前，就应当通过培训、传递经营手册等方式，及时完整地将上述经营资源交付给被特许人，而经营资源一经交付，特许人就无法控制被特许人使用甚至无法回收该经营资源，因此，上述经营资源许可后具有一定的不可返还性，特许人交付经营资源后，确实存在商业秘密被扩散等风险。对此，特许人一般会在合同中约定保密条款，甚至规定竞业禁止条款来规避这种风险。本案中，原告罗文与七天酒店公司在《7天酒店投资合同》中即约定了此类条款。按照相关法律规定，如果原告罗文违反合同约定将相关信息泄露给他人并给七天酒店公司造成损失的，原告罗文应承担相应的法律责任，亦有相应的法律条款予以制约，但这不是被告商务部拒绝向原告罗文提供相应政府信息的正当理由，故本院对被告商务部上述主张不予支持。

综上，被告商务部在处理罗文所提政府信息公开申请时，未考虑原告罗文作为被特许人的地位，亦未考虑到原告罗文可能已经掌握了相关商业秘密信息的事实，没有区分申请人的特殊身份进行个案综合衡量，以原告罗文申请的政府信息属于商业秘密为由拒绝向原告罗文公开，亦未作区分处理，属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。原告罗文诉讼请求第二项，即请求本院直接判决被告商务部公开其申请的相关信息，因涉及到行政机关的裁量权等问题，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

一、撤销被告中华人民共和国商务部于二○一七年三月二十二日作出的商公开字[2017]384号《商务部政府信息公开答复函》；

二、判令被告中华人民共和国商务部就原告罗文于二○一七年三月七日向其申请公开的涉案政府信息于法定期限内重新作出答复；

三、驳回原告罗文其他诉讼请求。

案件受理费五十元，由被告中华人民共和国商务部负担（于本判决生效后七日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　金　丽
审　　判　　员　　　李　丹
人  民  陪  审  员　　　王　珂

二○一七年九月十五日

法　官　助　理　　　方浩然
书　　记　　员　　　高　欢
书　　记　　员　　　蒋园园